国家行政学院：护照不能登机？国法长期被架空

作者张效羽 为国家行政学院行政法研究中心副主任、副教授

这几天，忽然听闻南京和合肥机场在进行国内航班安检时，对中国公民不再将护照列为国内航班登机的合法身份证明，而要求必须出具《居民身份证》证明身份，即仅凭护照无法登机。根据媒体报道，这是因为《民用航空安全检查规则》里，新的规定要求中国公民必须出具《居民身份证》才能在国内航线登机。这一安检“新招”可能具有深刻的合理性，却不符合法治精神，实际上也损害了社会主义法制的权威。

鉴于一些媒体报道这一“新招”是源于相关规则的修改，笔者查阅了《民用航空安全检查规则》。根据交通运输部官方网站公开的《民用航空安全检查规则》，也就是依据交通运输部2016年第76号令修改的、自2017年1月1日实施的最新版《民用航空安全检查规则》规定，护照仍然是中国公民乘坐国内航班登机的合法身份证件。《民用航空安全检查规则》第三十一条原文如下：

“第三十一条乘坐国内航班的旅客应当出示有效乘机身份证件和有效乘机凭证。对旅客、有效乘机身份证件、有效乘机凭证信息一致的，民航安检机构应当加注验讫标识。

有效乘机身份证件的种类包括：中国大陆地区居民的居民身份证、临时居民身份证、护照、军官证、文职干部证、义务兵证、士官证、文职人员证、职工证、武警警官证、武警士兵证、海员证，香港、澳门地区居民的港澳居民来往内地通行证，台湾地区居民的台湾居民来往大陆通行证；外籍旅客的护照、外交部签发的驻华外交人员证、外国人永久居留证；民航局规定的其他有效乘机身份证件。”

由此可见，根据最新版的《民用航空安全检查规则》，护照和居民身份证均属于合法有效的乘机身份证件，中国公民仅仅持有《中华人民共和国护照》登机不应存在证件类型不符的障碍。对于定居于国外的中国公民，《中华人民共和国出入境管理法》第十四条还明确规定，定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。

众所周知，能够用什么证件登机，是公民乘坐民航出行必须提前搞清楚的问题，否则所持证件不符合登机要求，就会影响行程顺利进行甚至误机。对此，我国当前有效的《民用航空安全检查规则》已经有了明确的规定，这个规定也早就被很多国内外中国公民所熟知。一些人已经据此安排当前的个人民航出行。在这种情况下，在没有修改当前现行有效的法律法规前提下，直接推行中国公民仅凭中国护照不能登机，就严重损害了信赖中国法律法规的中国公民合法利益。

民航航班是否能够仅凭护照登机，当然是一个值得讨论的问题。民航航班禁止仅凭护照登机，可能也有其深刻的考虑。我国护照管理总体上不如居民身份证管理严格，有关公民犯罪信息等系统也大多以居民身份证号为主要依据建立，未来是否要禁止仅凭护照登机，可以充分探讨。相关法律法规做相应的修改，自然也不是禁区。但既然相关法律、法规目前没有修改，机场安检等一线安检工作，就应当按照现行法律法规的规定办理，否则就会让人无所适从。

我国长期以来存在法律被法规架空、法规被规章架空、规章被红头文件架空、红头文件被窗口主管领导架空的情况。很多事情依据法律能办、依据法规能办、依据规章也能办，但到了办事窗口就是不给办。你多说一句，人家直接怼回来：“有本事找国务院办去啊？”社会主义法制权威受到很大影响。这次民航登记政策变化，也有这个风险。如果《中华人民共和国出入境管理法》、《民用航空安全检查规则》有关《中华人民共和国护照》的法定地位，就被机场乘机安检人员一个内部文件废止，我想受伤的不仅仅是没有事前得到通知的中国公民，还有社会主义法制体系。

党的十八届四中全会决定有句话说得很好，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。我想只有行政机关做到这一点，公民才能在熟悉法律法规的前提下，清清楚楚地知道自己能干什么、不能干什么，及时尽早对人生和投资作出规划，最大限度发挥自身潜力。每个公民对于人生有了充分预期和准备，国家也就有了更好的未来。

用中国护照又可乘国内航班了？到底是怎样？

【侨报网记者马筱北京报道】中国民航局工作人员向侨报网表示，关于中国护照是否能乘坐国内航班问题，以今日（北京时间5月23日）下发的通知为准。23日，中国民航局公安局下发通知表示，中华人民共和国护照可以作为有效乘机身份证件，办理国内航班购票、值机、安检手续；旅客乘坐中国国内航班，办理购票、值机、安检手续时，应当使用同一个有效乘机身份证件。



中国民航局官方截图
中国民航局公安局还提醒旅客，居民身份证过期不能继续使用。若有效期满的，可以凭临时居民身份证或公安机关出具的贴有本人近期免冠证件照、并加盖户籍专用章、注明有效期的《申领居民身份证回执》作为有效乘机身份证件替代使用。

中国民航局工作人员特别强调，旅客选乘中国国内航班时，使用何种证件购票，也必须使用该种证件安检、登机，“一证到底”。

之前有媒体报道称“仅持中国护照不能乘坐中国国内航线航班”，引发公众特别是海外华人华侨的高度关注。昨天（北京时间22日）民航总局工作人员在电话中向侨报网表示“不能仅使用中国护照乘坐中国国内航线是大趋势”，“身份证+护照的方式是可以的”。但今天民航局突然发文改变了态度，表示单独使用护照可以登机。

5月22日，多家媒体引用中国之声《新闻晚高峰》的报道称，南京禄口国际机场、合肥新桥机场等机场已经开始执行“国内航段不能用护照坐飞机”的“新规”。但记者刚刚致电南京、合肥两地机场，对方均表示，国内航段可以仅使用中国护照登机，但必须与购票证件一致。